摘要：在當(dāng)年“房住不炒”的調(diào)控背景下，對地方政府而言，過去依賴房價、地價上漲驅(qū)動的“土地財政”模式亟需轉(zhuǎn)變，各地財政為了自救紛紛出招，此前，四川閬中市以1.8億元底價拍賣未來30年食堂食材配送特許經(jīng)營權(quán)，引起巨大爭議，最終被官方叫停。在當(dāng)前存量債務(wù)壓力與穩(wěn)增長任務(wù)雙重壓頂?shù)谋尘跋?，本文認(rèn)為TOT模式下的存量資產(chǎn)盤活是一種可取的融資路徑，在全國范圍內(nèi)，政府一般都是城市公共停車資產(chǎn)最大持有人和控制人，通過TOT模式盤活城市存量停車位資產(chǎn)，有利于解決城市發(fā)展資金問題，具有較大的推廣價值。 一、TOT融資模式簡介

TOT是英文transfer-operate-transfer的縮寫，即移交—經(jīng)營—移交。TOT模式已成為近年來國際上較為流行的一種項目融資方式。概括來說：第一步產(chǎn)權(quán)（經(jīng)營權(quán)）轉(zhuǎn)讓, 按照相關(guān)政策，履行報批核準(zhǔn)程序，把存量部分資產(chǎn)項目的產(chǎn)權(quán)（經(jīng)營權(quán)）轉(zhuǎn)讓給投資方，雙方約定一定的轉(zhuǎn)讓期限；第二步項目經(jīng)營，在轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)，投資方全權(quán)享有經(jīng)營項目及資源所帶來的收益；第三步項目移交，經(jīng)營期滿后，項目再由投資方移交給轉(zhuǎn)讓方。從結(jié)果看，轉(zhuǎn)讓方通過項目融得資金，投資方通過項目運營收回投資并取得利潤。從對象看，TOT轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的物可以是某項實物資產(chǎn)，也可以是無形資產(chǎn)比如特許經(jīng)營權(quán)，而城市停車泊位（占道停車位或公共停車位）特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓不涉及實物資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的辦理，流程上更簡潔快速，是一種風(fēng)險較小、運作迅速且優(yōu)質(zhì)的融資方式。

二、政策依據(jù)和基礎(chǔ)

2015年，國家發(fā)改委、財政部等六部門制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，其本質(zhì)目的是引入市場競爭機制，將本應(yīng)政府管理和提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)交給社會資本經(jīng)營，以擴大投資渠道和環(huán)境，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)營運水平和效能。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》也是城市停車位特許經(jīng)營的上位法依據(jù)。城市停車難題是由于近幾年我國汽車保有量極速增長，導(dǎo)致的停車管理缺失，運營低效，加之城市公共停車資源是屬于國有資產(chǎn)，可以合規(guī)合法地將公共停車泊位劃為特許經(jīng)營的項目。

城市停車泊位特許經(jīng)營權(quán)項目通過TOT模式運作，一方面可以有效解決資金缺口，創(chuàng)新融資方式，政府獲得一筆可觀的資金，增加本級財政收入。另一方面能促進(jìn)社會資源合理配置，提高資源利用效率。

三、合規(guī)性分析

（一）政府轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營的行為合規(guī)

政府轉(zhuǎn)讓的停車泊位權(quán)屬清晰，資產(chǎn)范圍明確，不存在法定或約定的限制轉(zhuǎn)讓或限制抵押、質(zhì)押的情形。同時，停車位特許經(jīng)營權(quán)是一種無形資產(chǎn)，其首先本質(zhì)上為一種資產(chǎn)，權(quán)利所有人當(dāng)然可用于出售、轉(zhuǎn)移、租賃或交換，符合國家法律法規(guī)的規(guī)定。因此，城市公共停車泊位可采取TOT模式運作。

（二）特許經(jīng)營權(quán)交易流程合規(guī)

依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，特許經(jīng)營權(quán)須“競爭性取得”（《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》2015）。政府拍賣特許經(jīng)營權(quán)在競標(biāo)或拍賣階段就引入競爭機制，通過第三方進(jìn)行公開拍賣選擇優(yōu)勝者。價格通過投標(biāo)或拍賣階段的競爭而不是政府來決定，最終由市場定價。特許經(jīng)營權(quán)的競標(biāo)或拍賣流程是公開的，中選者不一定是當(dāng)?shù)貒Y企業(yè)，理論上也可能是其他民營企業(yè)，只要是合法市場主體，均可參與。

（三）不違反中央規(guī)范舉債融資的相關(guān)規(guī)定

2017 年 5 月，財政部、發(fā)改委等六部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50 號）和《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），從防范風(fēng)險的角度，規(guī)范地方政府融資行為。主要是：規(guī)范融資擔(dān)保行為，不得變相違規(guī)舉債，不得以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等形式提供擔(dān)保；與社會資本合作（PPP）和設(shè)立投資基金的，不承諾回購，不承擔(dān)損失，不承諾最低收益等。

城市停車泊位項目采取TOT模式，實質(zhì)為融資，但形式上并沒有融資主體，籌集的資金全額上繳財政，不產(chǎn)生政府債務(wù)，不存在擔(dān)保、回購和承擔(dān)損失和承諾投資人收益的情況。

四、操作要點

（一）總體方案

在政府的組織下，將轄區(qū)內(nèi)的停車泊位或公共停車場整體打包，授權(quán)項目主管部門（如國資局或者其他機構(gòu)）作為轉(zhuǎn)讓主體和實施主體將車位及附屬資產(chǎn)設(shè)施一定期限內(nèi)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資方，轉(zhuǎn)讓方獲得一般公共預(yù)算下非稅收入。投資方通過項目運營（視情況可設(shè)置政府可行性缺口補助）收回投資并取得利潤，如有政府補助，轉(zhuǎn)讓方列入本部門預(yù)算，分年度支付投資方。

（二）實施步驟

1.根據(jù) TOT 模式運作有關(guān)規(guī)定，結(jié)合項目需要，項目實施機構(gòu)應(yīng)組織編制項目實施方案，實施方案應(yīng)包括的內(nèi)容有：停車位的數(shù)量、位置，項目投資額，特許經(jīng)營期限及實施進(jìn)度，停車收費標(biāo)準(zhǔn)，投資回報，價格及其測算，可行性分析，特許經(jīng)營協(xié)議草案，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式，特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，以及其它應(yīng)當(dāng)明確的事項。

2.項目相關(guān)主管部門應(yīng)對方案進(jìn)行全面評估和可行性論證，綜合考慮政府對 TOT項目運營及風(fēng)險管理能力、政府付費能力、項目回報機制等，組織制定實施 TOT 模式后的項目運營管理與考核辦法。

3.項目實施機構(gòu)將認(rèn)證方案提交財政部門，配合其對項目實施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力論證。通過論證后，報請地方人民政府批準(zhǔn)。（如不設(shè)置可行性缺口補助，此部分可省略）

4.經(jīng)政府審核同意，批準(zhǔn)并授權(quán)項目實施機構(gòu)組織開展項目實施 TOT 模式。項目實施機構(gòu)根據(jù)項目需求特點，綜合專業(yè)能力、財務(wù)狀況、投融資能力、商業(yè)信譽、市場信用、項目管理和運營管理經(jīng)驗等因素設(shè)置投資方資格條件，如公開拍賣，參照資產(chǎn)評估報告，設(shè)置拍賣底價，拍賣成交后簽訂轉(zhuǎn)讓合同。（如涉及可行性缺口補助，應(yīng)根據(jù)《采購法》及相關(guān)規(guī)章，依法通過公開招標(biāo)、競爭性談判等方式等適當(dāng)?shù)牟少彿绞剑_定中選投資方并與其簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。）

5.投資方按照合同約定，及時將資金繳入財政指定賬戶。如涉及可行性缺口補助，項目實施機構(gòu)應(yīng)按照合同約定，及時將政府支付義務(wù)納入同級政府預(yù)算。投資方可根據(jù)自身需要，自行通過銀行貸款、企業(yè)債等方式實現(xiàn)融資結(jié)構(gòu)多元化，合法開展項目融資工作。

6.項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督投資方或項目公司履行合同義務(wù)，制訂運營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，對項目的運營情況進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤，定期監(jiān)測項目運營、服務(wù)等績效指標(biāo)，編制季報和年報，并報財政部門備案。

7.項目合同期滿后，投資方應(yīng)當(dāng)以良好的運營和狀態(tài)將停車泊位和設(shè)施、相關(guān)資料等無償移交給實施機構(gòu)。

五、實踐案例

據(jù)不完全統(tǒng)計，省內(nèi)外不乏采取TOT模式出讓停車位特許經(jīng)營權(quán)的案例，已有多個項目順利落地：

2017年，四川首個以停車場收費權(quán)為標(biāo)的物的TOT模式PPP項目落地。項目采取政府授予社會資本經(jīng)營權(quán)的方式，將納入項目范圍內(nèi)的9個停車場的特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，總價值3.09億元。

2018年，四川XX市X區(qū)擬將現(xiàn)代物流園、XXX還房等項目11628個停車位的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，合作期限10年，項目總投資估算約7.949億元。

2021年，四川省XX縣將城區(qū)街道、四大景區(qū)共計19123個停車泊位特許經(jīng)營權(quán)TOT模式出讓20年，出讓成交金額約44500萬元。

2022年，四川X市主城區(qū)和社區(qū)臨時占道停車泊位及公共停車場泊位合計13933個，采用TOT模式出讓22年，出讓成交金額36000萬元。

2022年，河北省X市城區(qū)共計71583個停車位，特許經(jīng)營權(quán)出讓年限25年，出讓底價80272萬元。

2022年，X市高新區(qū)智慧停車場項目特許經(jīng)營權(quán)出讓25年，成交金額30103萬元。

2022年，浙江X市9218個停車位20年經(jīng)營權(quán)6.4億起拍。

六、結(jié)語

城市停車泊位是地方政府控制的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)之一，在地方財政吃緊的情況下，以停車泊位特許經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的，通過TOT模式為地方政府融資，沒有增加地方隱性債務(wù)風(fēng)險，值得在實踐中使之得到更廣泛、更有效的應(yīng)用和發(fā)展。